Audition de M. Jean-Michel Hubert, Président de l'ART sur l'attribution des licences UMTS

La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a procédé à l'audition de M. Jean-Michel Hubert, Président de l'Autorité de régulation des télécommunications (ART), accompagné de MM. Michel Feneyrol et Jacques Douffiagues, membres du collège de l'ART, sur l'attribution des licences de téléphonie mobile (UMTS).

M. Jean-Michel Hubert a indiqué que l'attribution des licences UMTS s'inscrivait dans un processus européen ayant pour ambition de prolonger le succès rencontré par le GSM, aussi bien pour les consommateurs que pour les industriels européens, opérateurs et équipementiers. L'Union européenne a fixé un calendrier qui a permis de déterminer les conditions d'attribution en 2000, en vue d'ouvrir simultanément les marchés des Etats membres en janvier 2002.

La publication des conditions de candidature pour les licences françaises a été effectuée en août 2000, après que l'ART eut proposé en mars de recourir à une sélection comparative en vue de l'attribution de quatre licences. Après le choc provoqué par le niveau atteint par les enchères britanniques, il a été décidé de fixer le prix d'une licence à 32,5 milliards de francs, un quart étant payé la première année, un autre quart la deuxième et le solde versé de manière échelonnée pendant les treize années suivantes. Compte tenu des perturbations qui ont affecté le secteur, seuls deux dossiers ont été remis à l'ART au 31 janvier 2001, par France Telecom Mobiles et SFR. L'ART rendra public le 31 mai son rapport d'instruction remis au Gouvernement, dans lequel elle formulera des propositions, qui n'ont pas encore été débattues par son collège, sur la délivrance des licences.

Le processus d'attribution s'inscrivant dans un cadre européen, il est souhaitable que la Commission européenne s'exprime à nouveau pour rétablir des conditions d'harmonisation satisfaisantes, afin d'éviter les importants désordres susceptibles de résulter notamment du fait que les fournisseurs d'équipements ne seront pas prêts à l'échéance initialement prévue.

M. Didier Migaud, Rapporteur général, a tout d'abord souhaité savoir dans quel délai une nouvelle procédure d'appel à candidatures pourrait être lancée afin d'attribuer les deux licences restant disponibles. Dans cette hypothèse, comment sera assurée l'égalité de traitement entre les entreprises retenues à l'issue du premier appel à candidatures et celles retenues à l'issue du second ? En deuxième lieu, des incertitudes techniques sont apparues sur la disponibilité des terminaux ainsi que sur le fonctionnement des relais. Dès lors, quel sera le rythme de déploiement des services UMTS ? En dernier lieu, le marché des téléphones mobiles ayant subi d'importants bouleversements depuis un an, le marché potentiel de l'UMTS a t-il fait l'objet d'études récentes ? A t-on maintenant une idée plus précise du contenu des services ainsi que des tarifs qui seront proposés aux clients ?

En réponse, M. Jean-Michel Hubert a rappelé qu'il existait deux aspects dans les conditions de l'appel à candidatures, puisque la dimension technique relève de l'ART et la dimension financière du Gouvernement. C'est au vu de cet ensemble de conditions que seuls deux candidats ont déposé un dossier. Il sera nécessaire d'ouvrir un deuxième appel à candidatures, car il est admis, à l'échelon de l'Union européenne, que le nombre de licences UMTS dans un Etat membre doit être égal au nombre de licences GSM augmenté d'une unité. Il est clair, en effet, que l'animation de la concurrence, en France, sur le marché du GSM a résulté de la présence de trois opérateurs.

Deux éléments sont à prendre en considération pour déterminer le moment opportun pour le nouvel appel à candidature. Premièrement, il faut que les entreprises du « deuxième train » aient rejoint les entreprises du « premier train » au moment où le marché de l'UMTS s'ouvrira. Deuxièmement, comme lors des introductions en bourse, la question de la pertinence du moment choisi se posera jusqu'au dernier moment, puisqu'il faudra faire en sorte que l'appel soit fructueux. Il est bon que les entreprises qui seront appelées à jouer un rôle dans l'UMTS soient connues le plus tôt possible afin d'éviter que les opérateurs déjà candidats ne « s'installent » dans un duopole. A cette fin, l'ART effectuera un point de situation à l'automne 2001 afin de déterminer le calendrier.

L'égalité de traitement entre le « premier train » et le « deuxième train » devra impérativement être préservée. Le principe de la sélection comparative et les contraintes de couverture du territoire doivent être maintenus. Resteront à déterminer les conditions économiques et financières, qui relèvent du Gouvernement.

Deux éléments peuvent expliquer le retard prévisible dans la mise en service de l'UMTS. Le premier élément est industriel, les terminaux ne pouvant être livrés en quantité suffisante pour le 1er janvier 2002. Le second élément tient à la difficulté d'établissement des plans d'affaires. Les opérateurs n'ont pas une vision claire des services qu'ils fourniront à leurs clients. La tarification est incertaine, tout comme le niveau potentiel des revenus que ces services vont générer. Pour que le marché se forme, il faut une certaine interactivité entre l'offre et la demande, cette dernière n'étant pas spontanément exprimée. L'étape préliminaire du GPRS, adaptation de la norme GSM, devrait permettre de disposer, à cet égard, d'éléments plus précis.

Sur l'ampleur des retards, M. Jean-Michel Hubert a estimé qu'il faudra sans doute attendre la fin de l'année 2003, voire le début de l'année 2004, pour assister au développement effectif du marché de l'UMTS.

Abordant la question des bouleversements du marché, il a fait valoir qu'il n'y avait pas d'effondrement du marché des mobiles de seconde génération : d'après les chiffres de l'Observatoire des mobiles, en date du 31 mars dernier, la France compte désormais plus de 31 millions d'abonnés, le taux de pénétration du marché s'élève à 51% et la croissance au cours du dernier trimestre a été deux fois plus élevée que celle observée il y a deux ans, même si elle n'a pas atteint le chiffre historiquement très élevé constaté au premier trimestre de l'année 2000. Même s'il se ralentit, le taux de croissance du marché des mobiles reste donc très substantiel, s'élevant à 25% en moyenne annuelle.

Avec un taux de pénétration de 51%, la France occupe le quinzième rang au sein de l'Union européenne, mais cette contre-performance ne doit pas pour autant inquiéter, car elle s'explique avant tout par des différences de méthodes statistiques entre la France et ses partenaires européens. On estime qu'une harmonisation des méthodes statistiques conduirait à une réduction significative des taux de pénétration des autres marchés des Etats membres de l'Union européenne, ce qui modifierait sensiblement le rang occupé par la France. En tout état de cause, notre taux de pénétration de 51%, exprimé par rapport à la population totale de la métropole, est plus qu'honorable.

S'agissant des tarifs proposés aux consommateurs, les entreprises opérant sur le marché de la téléphonie mobile en Europe, se fondant sur une analyse en termes de revenu moyen par utilisateur, avaient tablé, pour l'UMTS, sur un revenu moyen supérieur de 50% à 80% à celui observé sur le marché du GSM. Cependant, les usagers sont de plus en plus exigeants, sans vouloir pour autant supporter un coût supplémentaire. Autrement dit, les espérances formées par les opérateurs risquent d'être déçues lorsque le marché fixera le prix des nouveaux services UMTS.

M. Jacques Guyard a observé que cet exposé soulignait bien la difficulté des professionnels à maîtriser l'avenir. Abordant la perspective de l'ouverture véritable du marché de l'UMTS à l'horizon de 2003, il s'est enquis des perspectives d'équilibre du marché à cet horizon : si un nouvel appel d'offres doit être lancé en 2003, les deux premiers opérateurs ayant déjà versé 60% des sommes affichées, le marché ne risque t-il pas d'être d'emblée caractérisé par un déséquilibre de fond ?

Il a souhaité savoir si l'ART menait des études permettant de connaître la couverture réelle du territoire par les réseaux GSM. Enfin, il s'est interrogé sur la robustesse des entreprises européennes de télécommunication face à leurs concurrentes américaines : celles-ci ne sont-elles pas en train d'accaparer des parts de marché en Europe et comment serait-il possible de renforcer la compétitivité des entreprises de l'Union européenne ?

M. Gérard Fuchs a regretté l'insuffisance de la coordination européenne dans le domaine de l'UMTS : où en est la coordination informelle entre les différentes autorités nationales de régulation des Etats membres de l'Union européenne et quelles orientations pourraient être préconisées en ce domaine ? S'agissant de la couverture du territoire national, il a souhaité savoir quelles étaient les exigences dans les autres Etats membres.

M. Jean-Pierre Delalande a fait part de sa perplexité : le débat revient à s'interroger sur ce qu'on sait, avec le sentiment qu'on ne sait pas grand-chose et qu'on ne sait pas vraiment à quelle date on saura quelque chose.

Après avoir rappelé les espérances soulevées par les perspectives de croissance du marché de l'UMTS et leurs implications dans le domaine du financement des retraites, M. Michel Bouvard a souhaité obtenir des précisions sur les conditions du deuxième appel à candidatures. Il est clair que le marché de la téléphonie mobile devra être élargi prochainement, mais il faudrait connaître avec précision la date à laquelle ce deuxième appel sera lancé, puisque le nombre de candidatures détermine indirectement la rentabilité potentielle du marché.

S'agissant de la couverture du territoire, il a rappelé qu'il s'agissait d'un problème sérieux. On retient souvent comme critère de couverture la population desservie par le marché de la téléphonie mobile. Or, compte tenu de la mobilité de la population, ce critère n'est pas pertinent et il conviendrait de retenir celui de la couverture du territoire. En vue précisément d'améliorer la couverture territoriale, est-il envisagé de prendre compte, dans le cadre du second appel à candidature, les objectifs d'ores et déjà atteints en ce domaine par les opérateurs GSM et envisage t-on de renforcer le caractère contraignant des objectifs à atteindre, au moyen par exemple de l'introduction de pénalités ou d'un système de redevance ?

Enfin, abordant la question de l'utilisation des infrastructures existantes, telles que celles de Réseau ferré de France ou des autoroutes, il a souhaité obtenir des précisions sur les contraintes communautaires, liées aux règles de concurrence.

M. Pierre Forgues a souligné la contradiction entre les perspectives d'évolution du marché, particulièrement floues, et la précision du prix des licences. Le prix de 32,5 milliards de francs a été présenté comme raisonnable et équitable. Comment a-t-on établi ce prix des licences ? Ce prix est-il vraiment raisonnable et équitable ?

En réponse aux intervenants, M. Jean-Michel Hubert a rappelé, s'agissant du problème financier, que la détermination du montant des licences était de la compétence du Gouvernement et que, s'il avait jugé « équitable et raisonnable » le prix de 32,5 milliards de francs, ces propos devaient être replacés dans la conjoncture de l'époque. Il ne souhaite pas, aujourd'hui, faire de commentaires sur ce montant, mais il convient de constater qu'il y aura obligatoirement un délai entre les premiers paiements des licences par les entreprises et les premiers revenus effectivement perçus par ces celles-ci, lesquels n'interviendront pas avant 2004 au plus tôt. Cela pose assurément le problème de la chronique de paiement.

S'agissant de la santé des entreprises, M. Jean-Michel Hubert a souligné que la Commission européenne avait publié récemment un document faisant le point sur la situation actuelle et présentant quelques pistes pour l'avenir. Il a indiqué qu'il avait rencontré MM. Mario Monti et Erkki Liikanen, les deux commissaires européens compétents en la matière, pour leur faire part de la nécessaire exigence de coordination. On peut noter, en effet, que, dans certains Etats, les licences seront exploitables dès le 1er janvier 2002 et que l'Espagne a annoncé, il y a peu, qu'elle retardait leur mise en oeuvre. Dès lors, l'ART a souhaité insister sur le fait qu'il convenait d'adopter des solutions concertées. Elle a également fait valoir auprès des autorités européennes qu'il importait de clarifier la signification d'une solution de plus en plus évoquée, à savoir la « mutualisation » des sites et des infrastructures. Ce terme peut recouvrir un simple partage des sites, les « points hauts », mais il peut également signifier une coopération entre un opérateur de base et des opérateurs offrant des services spécifiques, ce qui serait différent de la formule retenue en France, qui peut se résumer par la formule : un opérateur, un réseau. La mutualisation peut aussi être conçue comme un partage du territoire entre les différents opérateurs concluant, par ailleurs, des accords d'« itinérance », ce qui, en fait, serait l'amorce d'un processus pouvant aboutir à des fusions d'opérateurs.

M. Jean-Michel Hubert a ensuite noté que le succès de la phase transitoire GPRS impliquerait un renforcement de la couverture GSM du territoire, ce qui nécessite, au préalable, une connaissance précise de la réalité de cette couverture. En effet, les chiffres des opérateurs expriment celle-ci plus fréquemment en pourcentage de la population qu'en pourcentage du territoire, et même si ce dernier ratio atteint 90%, cela signifie que l'équivalent de dix départements français n'est pas couvert de façon satisfaisante. Sans nier l'effort d'investissement des opérateurs, il convient de noter que la sensibilité des utilisateurs à la couverture du territoire s'accroît. L'ART a souhaité intervenir en contribuant au rapport que le Gouvernement est tenu de soumettre au Parlement tous les quatre ans. Cette contribution permettra de fournir une image plus concrète grâce à des mesures sur le terrain. L'ART va donc entreprendre, à la fin de ce mois, une étude-test sur une quarantaine de cantons, choisis en fonction de critères tenant compte de la densité de la population, du boisement et du relief.

M. Jean-Michel Hubert s'est dit convaincu que l'achèvement de la couverture du territoire constitue une nécessité, car, d'une part, elle correspond à une attente de la population et, d'autre part, elle est indispensable à la réussite du GPRS. Il a observé qu'en matière d'UMTS, les propositions des opérateurs sur la couverture du territoire allaient au-delà des minima exigés et que la couverture devrait se développer en fonction de l'offre et de la demande. Néanmoins, il importe que les opérateurs montrent à travers le GSM qu'ils peuvent assurer une couverture intégrale du territoire, ce qui renforcerait la crédibilité de leurs engagements.

M. Jean-Michel Hubert a confirmé à M. Gérard Fuchs qu'il existait un groupe informel des régulateurs indépendants, visant à faciliter une harmonisation européenne.

M. Gérard Fuchs s'est demandé s'il ne serait pas utile de formaliser l'existence de ce groupe.

M. Jean-Michel Hubert a estimé qu'une telle formalisation ne renforcerait pas l'efficacité du groupe des régulateurs indépendants.

Répondant aux commissaires qui s'inquiétaient de l'étendue de nos connaissances réelles, il a considéré que la véritable question n'était pas « que sait-on ? », mais « quand dira-t-on la vérité ? ». Il a d'ailleurs indiqué qu'il avait eu récemment des entretiens avec les équipementiers, les opérateurs et les banquiers sur ce problème. Il a également souligné que le marché attendait des annonces sérieuses.

M. Jean-Pierre Delalande, soulignant la pertinence de cette réponse, a considéré qu'elle posait le problème de la capacité de l'ART à faire respecter une certaine déontologie dans le secteur des télécommunications. Malheureusement, l'ART n'a pas de latitude, elle est prisonnière des informations qu'on veut bien lui donner. Cela rejoint les questions que d'aucuns se posent sur la légitimité des autorités de régulation, qui devrait être fondée sur l'indépendance, la technicité et l'honnêteté.

M. Jean-Michel Hubert a considéré qu'il faut différencier l'exercice même de la régulation, sujet qui appelle un véritable débat de fond, du dossier conjoncturel de l'UMTS. Tous les pays européens, y compris l'Angleterre et l'Allemagne où les licences ont déjà été attribuées, se posent les mêmes questions que celles que l'on se pose en France. C'est pourquoi il faut insister sur la nécessité de l'harmonisation européenne, tout aussi indispensable que le retour aux véritables conditions du marché, y compris s'agissant du rôle des banques. La mission du régulateur est d'apporter de la visibilité au marché et de dire la vérité.

A M. Pierre Forgues, qui a demandé en quoi les éléments de prix retenus l'an passé répondaient à ces critères, M. Jean-Michel Hubert a rappelé le contexte de juin 2000, avec les annonces concernant les résultats des procédures d'attribution des licences au Royaume-Uni et en Allemagne. Les prix retenus en juin 2000 étaient cohérents avec l'état du marché. Celui-ci s'est depuis lors retourné, ce qui pose maintenant la question de la chronique de paiement des licences